Sobre a autonomia do Banco Central

Antonio Bandeira, Composição abstrata. 1950

Estou certo de que a imensa maioria dos brasileiros, entre os quais me incluo, não tem a mínima ideia do que significa “autonomia do Banco Central” e nem imagina os efeitos que ela teria sobre a vida cotidiana, caso viesse a ser adotada. É só fazer uma rápida consulta: ou as pessoas desconversam, ou falam qualquer coisa. Militantes despejam litros de veneno na opinião pública em torno disso. Muitos acreditam que se trata de algo próximo ao fim dos tempos, a antessala da mais plena e abjeta escuridão.

O tema, que é eminentemente técnico, entrou na agenda nos últimos dias, graças à irresponsabilidade, às facilidades retóricas e ao jogo de cena dos candidatos à Presidência. E especialmente graças à propaganda posta em circulação pela campanha petista.

Estamos todos ganhando com a discussão que subjaz à disputa eleitoral de 2014. Há muito lixo e muito ruído no debate, armadilhas retóricas para capturar ou neutralizar eleitores, mas debate político não é debate acadêmico, tem muita sujeira mesmo. Com algum esforço, as coisas vão aparecendo e os eleitores, se esclarecendo.

Por baixo da troca de farpas meio doentia entre os candidatos, há coisas sérias, que deveríamos nos esforçar para entender. Em vez de aceitar as versões apocalípticas, o certo seria ir atrás de informações, ouvir especialistas e pousar na realidade. Para driblar as pegadinhas e armadilhas das propagandas eleitorais, nada melhor do que um pouco de reflexão.

Fui atrás da autonomia do Banco Central, para tentar compreender melhor o fundo da discussão. Fiz uma pesquisa e fui escrevendo. Ficou um texto grande demais para um blog. Cheio de obviedades para os economistas e cheio de frases controvertidas. Mas talvez sirva para quem não tem tempo de fazer a mesma pesquisa.

O que é o BC?

Os Bancos Centrais operam basicamente como gestores da moeda e do sistema financeiro como um todo. São o que alguns chamam de guardiões da estabilidade macroeconômica, aqueles que manejam a taxa de inflação e a mantém sob controle, impedindo-a de atrapalhar o crescimento econômico. Fazem isso controlando e supervisionando as emissões de dinheiro e as condições de sua circulação (taxas de juros, de câmbio, de crédito, de poupança). Assim, tendem a estimular ou não a economia.

Os BC, em suma, são entes reguladores, que interferem tanto no mercado quanto nos gastos públicos. Esse papel é claro no Brasil, por exemplo. No mínimo por isso, suas atribuições são explosivas e qualquer discussão a respeito deles tende a ganhar grande intensidade política e ideológica.

Os economistas neoclássicos, que hoje dominam a teoria econômica no mundo todo, são defensores apaixonados destas funções do BC, pois acreditam que o excesso de oferta monetária tende a produzir aumento de preços e inflação. Para eles, o BC não pode ser entregue aos políticos, pois estes não são “racionais”, gastam em excesso e são escravos de suas promessas e de seus interesses eleitorais. Defendem, por isso, a independência do BC e a sua condução por “técnicos”, que em tese seriam mais “responsáveis” do que os políticos.

Há de fato motivo para divergência.  Discute-se o tema há décadas sem que se chegue a conclusões cabais. Um BC com independência garantida por lei, dizem os defensores da tese, resistiria melhor às pressões políticas e teria mais credibilidade para regular o sistema, ajudando assim a controlar as expectativas de inflação. Para os críticos, o governo não pode abrir mão de sua autoridade monetária e precisa poder contar com o BC como instrumento de intervenção. Além disso, sabem que muitos “técnicos” são vinculados ao mercado financeiro e poderiam prestar serviços aos bancos, em dez de ao Estado.

A coisa é tão feia que mesmo em países com governos progressistas, como o Brasil, o BC tem agido para beneficiar o sistema financeiro, sobretudo graças à intensa utilização que faz do instrumento da taxa de juros (a taxa Selic), o que indica que ele goza de boa margem de autonomia perante o governo, ainda que não seja formalmente independente. Seu corpo diretivo é invariavelmente integrado por gente do mercado. Isso ocorre no Brasil há vários anos.

Nosso BC tem ampla autonomia, mas nem assim a paz prevalece. No ano passado, por exemplo, o presidente do Senado Renan Calheiros anunciou que colocaria em votação um projeto que daria mandatos fixos aos diretores do BC, que somente poderiam demitidos por decisão do Congresso. A iniciativa não prosperou. (Hoje, no Brasil, a diretoria do Banco Central pode ser demitida pelo Presidente.)

Mas por que isso, se o BC já tem tanta autonomia? Ficou difícil entender, e talvez por isso a ideia não tenha ido para frente.

Críticas

Os economistas mais críticos – keynesianos, neokeynesianos, estruturalistas, de esquerda –não poupam críticas à autonomia de que já goza o BC no Brasil. Por extensão, também são contra os que propõem ampliá-la. Olhando o quadro em grande angular, porém, a impressão é de que eles se batem mais contra o BC que já existe do que contra o BC autônomo de algum proposta. Eles fazem luta de ideias, também.

Para a professora Maria da Conceição Tavares, por exemplo, a atuação do BC brasileiro não ajuda a animar a economia. “O BC não está agindo de maneira contracíclica. A política atual é pró-cíclica. O ciclo de crescimento desacelerou e o BC está ajudando a desacelerar. Subir a Selic não vai incentivar o investimento, tampouco a demanda”.

Conceição não poupa palavras: a independência do Banco Central é uma “patetada”.  Para ela, “não há nenhum banco central independente! O dos Estados Unidos, que devia ser o paradigma, não é independente, como é que o nosso seria? Independente quer dizer o quê? Não quer dizer nada. Independente do governo? Do mercado? Das metas da política econômica? Independente não quer dizer porcaria nenhuma! O BC tem é que tentar agir de uma maneira coerente”. [Entrevista ao Brasil Econômico, maio de 2014].

O ponto é amplamente reconhecido: não existe a possibilidade de um BC inteiramente independente e entregue ao mercado. A estrutura da economia capitalista não permite isso. Nenhum governante equilibrado dá aos banqueiros poder de decisão “sobre a vida, os juros, o emprego, os preços e os salários da população”, como vem falando a propaganda da campanha de Dilma. Nem no mais bestial capitalismo. Nenhum BC funciona como um poder acima dos demais poderes do Estado.

O que pode haver é mais, ou menos, autonomia operacional.

Qual autonomia?

Vários bancos centrais ao redor do mundo têm autonomia formal garantida por lei - entre eles o Federal Reserve, nos Estados Unidos, o Bank of England, na Inglaterra, o BoJ, no Japão, o BCE (Banco Central Europeu) e os bancos centrais do Chile e do México. Entre eles, há diferentes níveis de autonomia e de independência. O chinês e o japonês não são independentes. O Banco Central Europeu é, assim como o norte-americano, o FED, que é um banco privado. No Brasil, o BC tem grande autonomia e bastante independência, mas é formalmente subordinado ao Conselho Monetário Nacional e ao Ministério da Fazenda.

Alguns bancos centrais são livres para determinar seus objetivos e como eles serão alcançados. No Brasil, o BC estabelece qual deve ser a inflação máxima e que recursos ele usará para mantê-la neste patamar. Faz isso junto com o Conselho Monetário Nacional (CMN), que é integrado pelo ministro da Fazenda, pelo ministro do Planejamento e pelo presidente do BC.

O regime de metas de inflação foi adotado em junho de 1999 e concedeu ao BC a responsabilidade e a independência operacional para conduzir a política monetária de forma a alcançar a inflação definida pelo governo. Imaginou-se, assim, dar ao governo condições de manejar as expectativas dos mercados e controlar a inflação em um contexto de livre flutuação do câmbio.  O Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo IBGE, é o parâmetro utilizado.

Um BC com autonomia operacional está mais livre de pressões políticas, não financia o déficit público e não adota políticas de emissão de moeda. Seu principal papel é manter a estabilidade do nível geral dos preços e o funcionamento do sistema monetário nacional, de modo a garantir o crescimento econômico. Evidentemente, isso não faz dele uma entidade santificada, não impede que ele seja alvo de manobras de corrupção, chantagens financeiras e falhas de gestão.

Bem fixada, esta autonomia faz com que os diretores do BC, nomeados pelo governo e sabatinados pelo Congresso, sejam responsáveis, para fixar metas de inflação e juros, dentre outras coisas, conforme diretrizes fixadas pelo governo e pelo Conselho Monetário Nacional.

Autonomia operacional não é, portanto, uma situação em que o BC esteja acima de regras e controles, ditando suas próprias leis. Não se pode dar “independência” ao que faz parte do governo e é por ele monitorado. Mas dá para que se criem melhores condições para que o BC funcione bem e cumpra suas funções.  A ideia de se ter mandatos fixos, em princípio, tornaria mais difícil o “enquadramento” governamental do BC caso ele tome alguma decisão que contrarie o Executivo.

Um BC completamente independente estaria fora de qualquer controle democrático e tenderia a se dobrar às pressões e aos interesses do sistema financeiro. Isso dificilmente existiria na prática. O corpo dirigente de um BC é escolhido e aprovado pelos Estados ou se submete, em maior ou menor grau, às orientações gerais de política econômica, até porque é um dos principais artífices dela.

Um BC menos sensível

É assim que as coisas funcionam entre nós nos últimos anos. Em boa medida, Marina Silva está reiterando algo que já existe. Na pior das hipóteses, poder-se-ia dizer que ela quer um BC menos sensível aos interesses governamentais (que nem sempre são a expressão decantada do bem público, independentemente de quem for o presidente) e aos jogos político-partidários.

Sua proposta muda pouco. A justificativa é que, ao longo dos últimos governos, “a autonomia do Banco Central foi corroída na prática". Para recuperá-la, o ajuste seria simples. Em vez de se ter diretores sem mandatos fixos, como hoje, ela propõe que os mandatos sejam definidos por lei. Em vez de diretores demissíveis por ato presidencial, como hoje, propõe diretores que somente sejam substituídos ou demitidos com autorização do Congresso.  Eles continuariam a ser nomeados pelo presidente da República e sabatinados pelo Senado, mas o período de permanência no cargo não coincidiria com o do chefe do Executivo.

O economista Luiz Gonzaga Belluzzo, crítico contumaz da ideia de “independência”, concorda com essa mudança, desde que as sabatinas realizadas pelo Senado sejam levadas a sério: “Hoje elas são precárias, passa todo mundo”. Para ele, o BC somente terá autonomia de verdade quando deixar de incluir apenas dirigentes oriundos de instituições financeiras privadas em seus quadros.

Outros economistas acham que os mandatos fixos dariam aos diretores do BC um poder excessivo, fora do controle da sociedade.

Em suma, discussão sem fim.

Nossa experiência governamental recente é rica de ensinamentos, mas nem sempre é levada em conta na discussão eleitoral.

O próprio Lula, secundado por José Dirceu, garantiu em 2002 que daria autonomia ao BC. Com Henrique Meirelles à frente do BC (2003-2010), houve autonomia de fato, promovida e garantida Presidente e combatida por parte da bancada petista no Congresso. Com Dilma, e Tombini no BC, o governo interveio mais na política de juros, buscando ajustá-la à sua “contabilidade criativa”.

Relações de intimidade e colaboração entre bancos e governos são corriqueiras na vida atual. Lula sempre repetiu que os bancos nunca ganharam tanto dinheiro como nos governos do PT. Não é por acaso que os bancos privados contribuíram com R$ 9,5 milhões para a campanha de Dilma mas não deram mais do que R$ 4,5 milhões para a de Marina.

 FHC, que é pintado de neoliberal fervoroso, não cogitou da autonomia do BC, que passou a ser praticada com Palocci e o primeiro governo Lula. 

A discussão atual, portanto, nada acrescenta de novo e não de fato a nossa estrutura de gestão econômico-financeira.  

Para concluir

Fico, aqui, com a posição de Belluzzo, que numa entrevista concedida em 2006, observou: “Temos que discutir a sério a independência do Banco Central. Ela significa que o Banco tem autonomia para decidir os instrumentos que vai usar, a forma como ele vai operar a política monetária, mas ele não pode ter autonomia, por exemplo, em relação à meta de inflação. O que planeja não pode ser o mesmo que executa. Nos Estados Unidos, o presidente do Banco Central tem que prestar contas ao Congresso. A quem ele presta contas aqui? A ninguém. O Banco Central brasileiro tem uma independência de fato”.

O importante é que se tenha coordenação, metas claras e comando coeso na área econômica. No Brasil, o mercado financeiro é quase sagrado. Não se mexe com ele. Ninguém tem poder para contestar ou discutir taxas de juros.  O BC é tão especial no Brasil que é quase como se fosse um poder paralelo.

Falar em autonomia do BC hoje é reconhecer uma situação de fato. E é, também, pensar em formas de melhorar essa autonomia. Pode ser um erro, mas não é um crime de lesa-pátria, nem uma proposta para prejudicar a população.

A discussão de superfície, hoje, é chapada demais, sem nuances e sem qualquer rigor. O esforço maior é para que haja desentendimento, não entendimento.  Somente serve para criar na população atitudes defensivas e ignorância.

A economia é tão importante e tão complexa que políticos responsáveis jamais deveriam embalá-la em frascos de boçalidade para ser injetada na veia da sociedade.